馬名杰:發達國家對兵器工業改革、監管與扶持的經驗啟示
來源：未知 日期：2016-12-30 點擊：次
發達國家對國有兵器企業進行重組和改革，吸引民間資本積極進入，提高了國防生產的效率、活力和穩定性，但國有企業在少數國防生產領域仍然存在，主要從事盈利低、風險大、保密性強的專用裝備生產和維修任務。我國兵器工業軍民融合的重要任務是打破“大而全，小而全”的國防生產體系，推動國有兵器企業分類改革，對特殊行業采取專門的生產能力維持政策，同時加強對國防工業競爭秩序的監管。
20世紀80年代以來，國防工業在世界范圍內發生了結構性變化。發達國家在國防市場引入競爭，通過分立、重組和并購等方式，對國有國防企業進行改革，大大降低民營企業進入門檻，增強了國防工業的活力和競爭力。至今，發達國家基本完成了國防產業組織的重構，形成了與國防戰略和需求相適應的產業組織體系和市場結構，建立起國防采購、行業監管、特殊國防品保護政策“三位一體”的政策體系。兵器工業作為國防工業中最為傳統和基礎的行業，政府介入程度更深，改革難度更大，但市場化的大方向沒有改變。
發達國家兵器工業的產權結構變化
20世紀80年代以來，發達國家國防工業改革的一個趨勢，是一些傳統上被認為民營企業不能承擔的國防生產領域，開始允許民營企業進入。雖然兵器行業有一些特殊性，但大量國有兵器企業也開啟了民營化進程。在大多數發達國家，民營企業和公眾公司成為兵器工業的主要力量。
1.保留國有兵器企業的原則
盡管發達國家的國有兵器企業大幅減少，但也有所保留。發達國家保留的國有兵器企業主要從事盈利少、風險大、保密性強的專用裝備生產和維修任務。從實踐中看，發達國家是否保留國有企業可歸結為以下三個基本原則。
一是不與民爭利原則。凡是民營兵器企業能夠且愿意生產的可盈利的兵器產品，國營兵工廠一般不生產;凡是民營企業不愿意生產的盈利少或不盈利的兵器產品，則由國營兵工廠和國有民營兵工廠生產。二是安全原則。高危險品的生產以國有企業為主。三是最優保障原則。國有企業主要解決武器裝備的日常維修養護問題，或者滿足軍事應急需要。但這些企業規模一般不大，而且盡量將企業外包給私營部門運行，即英美的國有民營形式。
以美國彈藥行業的生產為例。彈體、引信、藥筒等環節的作業危險性低，可由民營企業生產。而火炸藥及其裝藥、裝配和包裝環節所需專用設備多、作業危險性大，則由國營兵工廠或國有民營的彈藥廠生產。
2.保留國有兵器企業的領域
美國兵器工業中的國有企業主要在兩個領域。一是在核武器總體、火炸藥、核心密室等高度專用或高度機密的裝備生產領域，由國有國營和國有民營企業負責生產。發達國家對危險品行業實施民營化是慎重的。火炸藥等危險性高的特殊行業仍以國有企業為主，基本沒有進行民營化。二是在裝備維修保養領域。美國有數千家民營公司為國防部提供維修業務支援。其中，有少量的軍方所有的國有維修企業，如陸軍有8個軍內維修機構。
3.兵器工業改革的幾種主要方式
各國兵器工業改革的方式有所不同，主要包括改制為國有民營、國有企業重組、民營化和成為上市公司等。
一是將國有國營企業改制為國有民營企業，即將國有企業委托民營企業運營。如，英國國防裝備集團和美國利馬陸軍坦克廠等。
二是向民間資本全部出售，轉制為民營企業。甚至對坦克和輕武器火藥甚至國防維修公司也進行了民營化。如，英國皇家兵工廠在20世紀80年代轉為民營企業。2010年，英國政府又啟動了對英國國防保障集團部分出售的計劃。該集團從事各種裝甲車、輕武器和航電等設備的維修和升級。法國也一直為坦克裝甲車行業龍頭的奈克斯特公司尋求民營化方案。
三是對國有企業先重組或分立，部分業務實行民營化。改制后企業在上市成為公眾公司后，政府逐步退出。如，英國奎奈蒂克公司。
四是對經濟效益不好，難以民營化的國有企業進行兼并重組。如，法國將兩家陷入巨虧的國有國防企業吉特工業公司和皇約范博特軍火商業公司進行了資產重組。
五是在尚未民營化的領域引入民營企業與國有企業競爭。如，美國國防維修基礎十分龐大。為節省開支，美國政府提出國防維修項目要在軍種之間或軍種與民營企業之間開展競爭，以提高效率。同時，考慮依靠民用維修部門進行國防維修的可能性。
4.政府對公眾公司形式的關鍵兵器企業進行戰略控制
英國政府在對羅爾斯·羅伊斯公司和奎奈蒂克改制為公眾公司的過程中，實施了政府金股制度，對公司重大戰略決策實行一票否決權。如，英國政府對奎奈蒂克“金股”的權利包括：擁有阻止其他機構對公司惡意接管的權利，對重大決策保留最后發言權;擁有反對任何威脅國防與安全的公司交易或持股的權利;公司重要的相關工作開展前必須得到國防部具體并輔以文件證明的許可方能進行;出于國家安全考慮，擁有監督董事會成員和批準董事會主席的權利;監督公司生產類別使之滿足英國國防軍備的需要等。
5.影響兵器工業改革的其他因素
發達國家國有兵器企業改革也遇到一些困難。一是政治因素，主要出于國防生產的保密性和獨立性等考慮。即便在英國，對國防關鍵部門實行民營化也有大量反對者，其對民營企業在國防生產中以營利為導向持懷疑和警惕態度。二是經濟因素。有些國有兵器企業效益太差，沒有民間資本愿意接手。如，法國對坦克制造商奈科斯特的幾次民營化嘗試都進展不利。
美國政府對國防市場的監管
民間資本深度進入兵器工業，對政府的行業監管能力有較高要求。政府通過法律和行政手段對國防市場競爭態勢進行干預，維護供應商市場的競爭性。在美國，反壟斷、反不正當競爭和并購安全審查是聯邦政府對國防工業施行監管的三個重點。
1.國防裝備的競爭招標被列入法律和政府監管范圍
美國《簽訂合同競爭法》或《反托拉斯法》等競爭相關法律對國防裝備采購同樣適用，并建立競爭申訴制度。在裝備采辦中，承包商一旦發現競爭對手違反《簽訂合同競爭法》或《反托拉斯法》，或對競爭結果有質疑，可通過兩種途徑進行申訴：一是向總審計署投訴;二是向聯邦索賠法院起訴。如KC-X空中加油機項目，先后兩次因有承包商提出申訴而被裁決重新競標。
2.對國防企業的國內并購施行管制
《反壟斷法》是美國國防工業管理的基礎性法律之一，是國防工業企業并購重組要遵從的基本規則，維護了國防工業相對有序的競爭秩序。美國國內并購審查主要由司法部和國防部負責。國防部工業政策辦公室對國防工業合并與重組交易進行評估，司法部反壟斷局負責審查。如，1999年，美國國防部以損害競爭為由拒絕了通用動力公司對紐波特紐斯造船公司的并購。相對而言，低一級軍品公司的合并，以及大軍品公司收購小軍品企業較易獲得國防部的批準。
3.對外國企業投資并購進行安全審查
根據《埃克森·佛羅里奧修正案》，美國外國投資委員會負責對外國或外國擁有的公司收購美國公司進行國家安全審查。該委員會由財政部牽頭，國防部、司法部、國土安全部等12個部門參加。對國外公司并購本國企業進行評估，以確定收購行為對國防工業和技術基礎的影響。
美國對特殊行業生產能力的維持政策
彈藥和火炸藥等國防特殊行業的生產能力維持問題突出。美國彈藥行業在20世紀90年代也曾面臨困境，許多彈藥廠長期沒有訂單，紛紛被迫關閉。90年代，美國聯邦政府采取了一些特殊政策，對包括民營企業在內的彈藥和火炸藥生產企業予以保護。
1.對重要工業基礎采取 “維持部分產能，以備戰時之需”策略
首先，根據國防戰略決定工業基礎規模和扶持力度。根據美國90年代末期的戰略思想，其彈藥工業基礎應能同時支持兩場地區沖突所需彈藥的供應。一個彈藥行業特別工作組提出，為確保彈藥工業基礎和彈藥供應能力，每年將需要30億美元的研究、發展與采購費。
2.對參與研制產品的企業實行優惠政策
一是政府支付產品研制費用。對產品實行封閉式的有限競爭，凡是由軍方指定或經軍方允許參與兵器競爭的合同商不管是否中標，有關費用均由軍方承擔。二是美國陸軍科研機構的科研成果無償向企業提供。三是無償向企業提供科研試制設備，以用于試制樣機。
3.對企業實行優惠政策
一是向因資金短缺致使武器生產陷于困境的兵工企業提供貸款擔保。二是向包括民營企業在內的兵工企業無償提供生產設備和器材。生產設備和器材均歸政府所有，企業只能用于軍工生產，不能挪作他用。三是穩定生產供貨，提高軍品利潤。民營兵工企業一旦和軍方簽訂合同，即可獲得多年的訂貨。根據美國國防部《國防財政與投資評論》報告，如以銷售額計算，兵器工業的利潤與民用工業的利潤相差無幾，但如按投資額計算，兵器工業的利潤要比民用工業的利潤高出一倍左右。
4.對民營兵工企業提供稅收優惠
對與軍方簽訂合同的民營兵工企業，免征貨物稅、州或地方的營業稅和使用稅、享受“完成合同后再納稅”的優惠條件等。
5.推行兵器工業現代化鼓勵計劃
美國為促進軍工企業技術進步采取了一項重大措施，即制定了工業現代化鼓勵計劃。
對我國兵器工業產業體系建設的啟示
1.加強國防軍事戰略與國防工業發展戰略的協調
軍事戰略決定國防采購需求的規模和水平，明確的戰略和國防采購需求是國防生產和發展的穩定保障。因此，應提高軍事戰略的科學性和前瞻性，強化主管部門間溝通協調機制，實現軍事戰略需求與國防工業發展需求的深度融合。
2.推進軍工集團分類改革，從源頭上形成“小核心，大協作、專業化、開放型”的現代國防產業體系
“大協作”的前提是“小核心”,“小核心”的實質是形成專業化的國防生產隊伍。軍工集團改革的基本方向是剝離集團企業非核心業務，促進非核心業務和配套生產的社會化和專業化。兵器工業國企改革的基本原則是保基礎和保核心。按照細分行業對國防工業的重要程度進行分類改革，實現兵器行業產權形式多元化。
3.對火炸藥、彈藥等特殊行業采取專門扶持政策
火炸藥行業是三軍毀傷的基礎，生產具有高危險性和低贏利性，平戰矛盾突出，需要予以特殊的支持政策。一是根據國防戰略需求確定火炸藥和彈藥的基礎生產規模和合理生產能力，保證火炸藥和彈藥的安全穩定供應;二是根據生產能力規劃，對彈藥和火炸藥企業進行重組，形成穩定且有一定競爭性的彈藥和火炸藥生產體系;三是制定專門的采購和條件保障政策，包括采取非競爭性采購、定價和補貼政策，對生產設備的維護更新予以全額財政支持。
4.完善國防科技工業反壟斷審查制度
保持國防科技工業市場的競爭性是保障國防裝備供給能力和水平的重要手段。建議設立由相關部門參加的國防科技工業反壟斷和反不正當競爭委員會，形成統一、協調的國防科技工業反壟斷審查機制;制定 “國防科技工業反壟斷和反不正當競爭審查辦法”,明確適用法律法規和相關部門職責，界定市場壟斷和不正當競爭行為，引導國防工業市場健康發展。
5.推進軍民深度融合相關改革必須齊頭并進，多管齊下
國防市場是一個受政府規制的市場，國防采購、規制政策和管理能力對國防企業的行為和國防工業發展有重大影響。在進行國防工業企業分類改革，重構產業組織體系的同時，必須推進以國防裝備采購管理制度為核心的軍民融合配套制度建設，提升國防采購管理和監管能力，確保改革的有序推進和風險可控。