十四五規劃編制之開發區治理體系現代化進程
十四五規劃編制之開發區治理體系現代化進程
來源：未知 日期：2020-04-07 點擊：次
“十四五”規劃開發區平臺公司治理模式分析
開發區作為一種“經濟特區”，從創辦伊始就享受著豐厚的政策紅利，也迎來了30多年的飛速發展。為了規范開發區發展，推動開發區可持續發展，2017年，國務院辦公廳發布《關于促進開發區改革和創新發展的若干意見》（國辦發〔2017〕7號），這是我國開發區的第一部綱領性文件，其中重點指出要全面深化開發區體制改革，促進開發區整合優化發展。它的出臺對開發區包括招商引資、管理體制、人才發展、事權財權等方面產生了全方位影響。
設立開發區平臺公司是體制創新的產物，開發區的開發建設需要大量基礎設施投資。以前是“五通一平”，后來是“七通一平”，現在是“九通一平”。完善的基礎設施是招商引資的前提條件。開發資金不足是開發區的普遍問題。如何來解決這個問題？以政府撥付的資金和政府劃撥的土地作為出資，注冊成立全資國有性質的投資開發公司，然后以公司為依托申請銀行貸款或發行公司債券，解決了基礎設施建設的資金問題，對開發區建設與發展起了非常重要的作用。開發區的建設與發展，平臺公司功不可沒。當然，很多平臺公司依靠土地抵押貸款籌集基礎設施建設資金，以致負債率太高，潛在財務風險也很大，應不斷降低財務風險，不斷降低杠桿率。開發投資公司的負債率一般60%左右，最高不超過70%。降低杠桿率的辦法可以采取政府給投資公司注入優質國有資產，可以將上市公司中的國有股份劃給平臺公司，使其資本達到30%~50%，既能促進國有資產保值增值，同時還促進開發區發展。
國內許多開發區在成立初期，沒有對開發區進行整體空間布局的精細規劃，只是將企業簡單地進行空間上的羅列，并且過于慷慨地給予企業土地，導致一些企業和開發區土地利用過于粗放，更有甚者用來圈地發展房地產，極大地浪費了土地空間。隨著國家加強新建項目的土地、城建等方面工作的嚴格管理和地方土地資源的飽和，開發區的發展空間極大受限、園內空間利用不充分的問題也浮出水面。盡管開發區平臺公司在資源占有和政策優惠上具有一定的優勢，但是由于早期整個城投行業的粗放式發展，也積累了一些問題，如政企關系不分、債務負擔重、授權經營不足、市場化運作虛化、資產整合力度不夠等。雖然存在這些問題，但是總體上發展狀況要優于行業內其他資源相對匱乏的地方平臺公司。同時，在新一輪政策紅利下，開發區平臺公司面臨著新的機遇。
去年國務院辦公廳發布了《關于推進國家級經濟技術開發區創新提升打造改革開放新高地的意見》（國發〔2019〕11號），是繼國辦發〔2014〕54號文之后，又一針對國家級經濟技術開發區的重磅綱領性政策文件。在國家宏觀指導思想下，地方也積極配套出臺相關政策支持開發區發展升級，如山東省出臺了《關于推動開發區體制機制改革創新促進高質量發展的意見》，廣東省發布了《廣東省省級高新技術產業開發區管理辦法》，江西省出臺了《江西省開發區條例》等。
我國開發區在治理方面，政府引導與感情內自組織發展不平衡。開發區的治理離不開政府部門的公共治理、區內龍頭企業的層級治理、行業內的自律自制和區內隱形規范的自發協調。當前，我國開發區發展主要由政府主導，成立政府派出的開發區管委會和管委會下屬國資開發區開發公司，負責開發區的土地開發、招商引資、經濟管理。這種機制導致開發區管委會在社區建設與管理、環境保護、教育衛生、社會保障等方面職能有限，而政府對檢驗檢測、市場準入、監督協調等職能的掌控又導致開發區內企業自律、自治性的行業協會功能不能有效發揮，使得企業的自發協調和行業自律自治停留在表面。
同時，區內龍頭企業相對“孤立”，供應鏈相對封閉或者技術要求過高使得龍頭企業對區內配套企業的引領帶動作用難以充分發揮。從近年來國家對開發區發展的趨勢來看，頂層政策已經日臻完善，有利于指導和推動開發區創新發展。在國家和地方開發區政策紅利的催化下，開發區平臺公司的轉型發展具有重要的基礎條件。作為平臺公司的一員，一系列政策文件引導和支持平臺公司轉型，開發區平臺公司亦可利用平臺公司行業轉型的契機推動自身轉型發展。
開發區在“十四五”規劃時期將繼續深化改革開放，打造產業聚集推動型、經營主體帶動型、科技創新驅動型、生態循環促進型、三產融合引領型、服務支持拉動型等具有鮮明特色的現代化綠色產業開發區。推進各優勢產業的融合和集聚，進一步促進產業開發區專業化市場的形成，轉變開發區經濟的發展方式，走集約型內涵式發展之路，以數字融合、智能融合、產融結合、產城融合等模式，持續推動開發區產業跨越式融合協調發展。同時，加快各級各類產業開發區主導產業與上下游相關產業和配套產業的融合與集聚發展步伐，引進、整合和強力發展名優產業帶動其他相關產業的發展。
近年來，國家不斷加強地方政府債務管理，剝離融資平臺公司政府融資職能，杜絕地方政府違法違規融資。為此，地方政府除了發行政府債券和推行PPP以外，合法的舉債融資途徑十分有限。在此基礎上，以中發〔2015〕22號文、國發〔2019〕9號文為代表的政策文件也明確指引和推動政府融資平臺轉型為市場化的國有企業，并充分發揮其市場化融資職能，支持地方城市基礎設施建設和產業發展。從國辦發〔2018〕101號文開始，到后來的政府投資條例、專項債新規、國辦函〔2019〕40號文等，這些文件也釋放出了支持整個城投行業轉型發展的積極信號，一定程度上緩釋了短期債務償還壓力，給平臺公司轉型提供了時間和空間。
對于開發區平臺公司而言，中央到地方，從國辦發〔2014〕54號文到國發〔2019〕11號文，這些文件從招商引資、管理體制、人才發展、事權財權等方面為開發區轉型升級提供了全方位的支持和指導，開發區平臺公司也因此迎來了轉型發展的絕佳政策風口。平臺公司作為地方政府和開發區管委會重要的投融資平臺，與生俱來與政府血脈相連，理解政府意圖更貼切。平臺公司將以提升運作效率和提高企業競爭力為出發點，轉型為一個獨立的市場主體，進一步服務于開發區建設和高質量發展。
2018年國務院政府工作報告首次提出高質量發展，堅持以供給側結構性改革為主線，由高速增長階段轉向高質量發展階段。與此同時，隨著金融供給側改革的深入推進，國家經濟發展脫虛向實，實體產業發展迎來重要機遇期。在這樣的背景下，開發區順理成章成為產業承接的主陣地，成為推動經濟高質量發展的重要載體。
從地方來看，城市經濟就是“基建-產業-就業-地產&消費”的良性循環，在這個循環鏈條上，平臺公司作為基建以及產業的代表，是無可替代的。對于開發區而言，平臺公司作為其最主要的投融資主體和經濟發展抓手，在支持開發區實體經濟集聚發展和助推產業結構轉型升級方面具有天然優勢和發揮空間。同時，平臺公司作為逆周期調節的工具，可以充分吸收新型城鎮化建設和新一輪舊改政策紅利，發揮基礎設施建設類投資“穩增長”“補短板”的壓艙石作用，助力開發區經濟發展。
開發區平臺公司作為地方最主要的國有資本運作平臺，長期以來與政府（管委會）聯系密切，理解政府意圖明確，具有作為未來全區國有資產資源整合載體的天然優勢。對于現階段的開發區平臺公司而言，需要順應政策導向和行業趨勢，盡快通過做大做強資產以提升融資能力。從實操層面來看，需要對開發區范圍內資產資源進行有效梳理，整合注入平臺公司，做大做強市場化、專業化的平臺主體，發揮國有資本的杠桿效益和引領作用。
在平臺公司的治理體系上，開發區十四五期間將更多的引入PPP模式，鼓勵私營企業、民營資本與開發區管委會進行合作，參與公共基礎設施的建設。開發區管委會可以同金融機構進行合作，管委會拿一筆錢，銀行拿一筆錢，成立一個基金公司，然后向社會公眾發行債券，把社會資金聚集起來搞基礎設施建設。政府的投入和效益承諾將大大提高吸引社會資金的信用度，可以吸引大量社會資金尤其是房地產企業的轉型資金參與開發區建設。金融資本的加入，也可大大提高資金的管理水平和風險控制水平。
此外，在新一輪城鎮化建設過程中，地方需要配套大量城市、產業和農村基礎設施建設，兼具政府部門和市場主體屬性的平臺公司將在諸多領域繼續發揮重要作用。未來要滿足開發區的建設改造和產業升級，單純依賴政府投資和PPP已然捉襟見肘，平臺公司依然是開發區建設和高質量發展的重要抓手。
“十四五”規劃開發區平臺公司治理模上，隨著開發區的轉型升級，開發區平臺公司在優化區域營商環境、助力開發區基礎設施項目建設和產業升級方面將大有作為。開發區平臺公司應勇挑重擔，以“城市為殼、產業為核”的思想，一方面繼續發揮國有資產的規模效益，提升國有資本運作能力，另一方面支持開發區基礎設施建設和產業轉型升級。
在轉型發展期，基于國家和地方關于平臺公司市場化轉型的要求、國資國企改革要求以及開發區發展上位規劃，開發區平臺通過明確“開發區建設運營主體”的定位，依靠“城市為殼、產業為核”的發展思路，通過市場化方式，實現企業與開發區的共榮發展，還要構建自身核心競爭力。
在擴張提升期，一方面可依據專業能力參與開發區外部市場化業務，另一方面公司可定位為“開發區開發運營綜合服務提供商”，走出地方開發區，為其他開發區提供建設、運營、招商等綜合服務解決方案。
由于傳統的融資續存的模式已不可持續，平臺公司與政府亟需構建合規的市場化關系。對于開發區平臺公司，需要結合開發區的資源稟賦、產業布局和開發區建設規劃，合理優化公司的業務布局，包括開發區基礎設施建設、片區開發、公共事業服務、資產運營、開發區服務、產業引導、金融服務等。我國很多地方的開發區建設和發展主要是受到其他地區成功經驗的影響，帶有一定程度的跟風性質，沒有與當地經濟發展特點和資源稟賦相結合，導致開發區規劃不完善、定位不明確，大部分開發區沒有形成自身的發展特色。部分地區在推進開發區開發建設過程中，落地開發區產業項目或企業沒有統籌和長遠規劃，過分追求開發區短期產生經濟效益指標，背離不同類型開發區的發展目標，對主導產業重點培育產業定位不清晰。
值得關注的是，開發區作為地方產業招商的主要陣地，開發區平臺公司在產業引導和開發區服務方面有著得天獨厚的優勢，這首先需要開發區平臺公司自身合理布局業務板塊，做強做專平臺的各級主體，參與到開發區的產業結構優化升級之中。
為了保障開發區平臺發展戰略的實施和戰略目標的實現，需要結合開發區改革發展趨勢，對平臺公司現有的組織架構進行優化。根據戰略規劃業務發展的需要和現代企業制度的規范完善設計相應的組織職能，夯實內部管理基礎，包括三個層面：第一層面是理順管委會與公司的管理，按照“小政府、大市場”的理念，將適合市場化運作的開發區建設、招商等職能下沉至公司層面；第二層面是建立完善的內部組織體系，主要包括完善法人治理機制、優化組織架構體系、部門職責與崗位設計等；第三層面是建立完善的制度體系，主要包括適配的母子公司管控機制、人力資源管理機制、薪酬與績效管理機制等。
開發區平臺公司作為開發區綜合開發運營主體，是地方政府和管委會經營開發區的重要抓手。為了更好發揮開發區平臺公司服務地方政府和管委會的作用，可在公司內部設立政府性和市場化兩類業務平臺：其中集團公司和政府性業務平臺主要承接政府性項目，提供融資和投資等服務；市場化業務平臺主要通過內部市場化委托方式，承接母公司及政府性業務平臺的任務。一方面可提高業務能力，另一方面也可把握發展中的戰略定力。通過市場化的資本運作，實現以資本為“紐帶”，導入社會資本和先進運營經驗，助推開發區乃至地方產業升級。此外，以國家支持開發區平臺上市為契機，提前布局，集中資源打造優勢業務板塊，積極爭取實現優質資產上市。
